《第三次全国国土调查实施方案》新增内容简析
原创： 艾尔 华夏土地
2018年11月20号，自然资源部发布《第三次全国国土调查实施方案》（国土调查办发〔2018〕18号）（以下简称《方案》）。
从目标任务、实施原则、主要工作内容、土地利用现状调查、专项用地调查、海岛调查、数据库建设、成果汇总、实施计划与保障等14方面，对“三调”工作重新做出详细部署，不仅拓宽了“三调”的调查范围，增加了森林、草地、水、湿地等相关自然资源的调查，还使得三调工作更加精细化，标准化。
本文结合今年年初发布的《第三次全国土地调查实施方案》，分析厘清《方案》更新增加的内容，对及时调整“三调”工作的内容及重难点的把控有重要意义。
一、“三调”的主要目标从“土地”变“国土”
《方案》规定“三调”的主要目标从掌握详实准确的“土地”利用现状和“土地况”资源变化情改为“国土”利用现状和“自然资源”变化情况，拓宽了“三调”的调查范围，将其调查对象从土地转向为全部自然资源，同时增加了三调成果的应用领域，主要包括“国土空间生态修复、空间治理能力现代化和国土空间规划体系建设”等方面。
二、主要任务
既突出专项调查的细化又加强调查对象的全面性
《方案》新增一节内容“同步推进相关自然资源专业调查”，强调将森林资源与草地资源调查成果整合进入三调成果，“健全国土及森林、草原、水、湿地等自然资源变化信息”，建立互联共享的覆盖国家、省、地、县四级的集影像、地类、范围、面积和、权属和相关自然资源信息为一体的土地国土调查数据库。
专项调查，对需要细化调查的耕地的区位及限制条件进行了明确界定，将“河道或湖区范围内”改为“位于河流滩涂上的耕地、位于湖泊滩涂上”的耕地，林区范围内改为“林区范围开垦”的耕地，牧区范围内改为“牧区范围过度开垦、沙荒改为受荒漠化沙化影响的退化耕地和石漠化”耕地。
新增“永久基本农田调查”一节，明确规定“将永久基本农田划定成果落实在国土调查成果中，查清永久基本农田范围内实际土地利用状况。”
三、调查工作
更加精细化和标准化
01新增“地类样本采集”、“光伏用地调查”及“湿地调查”
《方案》要求对“各地在正式开展调查工作前，需对本区域涉及所有地类，选取典型地块，进行地类样本采集工作，以规范和统一土地分类标准。”并对样本的标准做了明确规定“样本地块的边界应根据样本选取要求重新勾绘，不建议直接采用地类图斑的原始边界，边界勾绘形状以矩形为主，尽量保证地类单一”及审查认定“省级三调办负责组织对各县地类样本认定标准的规范性审查，并及时将地类样本审查结果反馈各县，以统一地类认定标准，规范各地调查工作”。
关于光伏用地调查。方案规定“光伏用地分为发电配套设施用地及办公管理用地和光伏板用地，对发电配套设施用地及办公管理用地按建设用地调查，对光伏板用地按原地类调查，光伏板用地的占地范围以单独图层的方式存储在数据库中。”
方案新增“湿地调查”，明确规定“全国三调办下发第二次全国湿地资源调查图斑作为湿地调查的指引，地方按照《工作分类》，实地调查地类。其中，8公顷以上的湿地要逐图斑核实，8公顷以下的湿地也要通过实地调查上图。”
02明确“有关推土区的调查”
《方案》明确规定“严禁将推土区调查为建设用地。对利用方向不明确的推土区按原地类调查，对其占地范围以单独图层方式存储在数据库中，推土区占用原地类为耕地的，按耕地调查,并标注 “未耕种”属性。如在统一时点时推土区已建成，可通过增量更新方式更新为建设用地。对于地基已开挖、建筑施工主体工程已达到“正负零”（即基础结构施工已完成）的，可按建设用地调查。”
03不再新认定可调整地类
《方案》明确规定本次调查不再新认定可调整地类。对原有可调整地类图斑，实地现状为耕地的，按耕地调查，并进行标注；实地现状为种植园、林木、坑塘等非耕地的，经所在县级自然资源主管部门和农业农村两部门共同评估认为仍可恢复为耕地的，可继续按可调整地类调查，并按种植园用地、林地、坑塘等地类进行汇总统计；对于实地已为种植园、林木、坑塘等且经两部门评估难以恢复成耕地的，按实地现状调查，不得再保留可调整地类的属性。
04精细化地类图斑标注
《方案》对耕地、建设用地、种植园、草地等地类标注进行了明确细化。耕地按照主要种植情况标注，标注属性主要包括：耕种、休耕、临时种植园木、临时种植林木、临时种植牧草、临时坑塘、林粮间作、观赏园艺、速生林木、绿化草地和未耕种。建设用地按照现存建设用地、已拆除存量建设用地、城镇外部建设用地、农村居民点范围内用地及城乡接合范围内的用地图斑都分别进行了区分。有关种植园用地标注要求对林业部门调查的林区内的种植园用地，按现状调查为种植园用地，如原地类是林地，标注林区内的种植园用地属性。对于灌木覆盖度大于等于30%小于40%的草地图斑，标注灌丛草地属性。
此外，《方案》对坡度图及耕地坡度分级确定、田坎、各类自然资源保护区范围界线、军事用地调查、设施农用地调查、临时用地调查、农用地调查为未利用地等、线状地物调查、批准未建设的建设用地调查、耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价等重要问题如何处理作出了明确界定。
05三级数据库的建设
《方案》对三调数据库建设包含各级国土调查、专项用地调查、城市开发边界、生态保护红线、全国各类自然保护区和国家公园界线等各类管理信息数据成果的质检、建库、管理应用，以及数据库管理系统与共享平台建设等工作进行精细划分，要求三调数据库成果必须按照国家质检要求，从县到省逐级检查，检查通过后方可向上级汇交。省级三调办对本省（区、市）三调数据库质量负总责。此外，为了保证调查成果的真实性和准确性，按照三调有关技术标准的要求，要求调查成果采用分阶段和分级检查检查制度，保证成果质量。
06调查成果
《方案》在调查成果中新增“各类自然资源及海岛调查的内容，主要包括各类资源与海岛调查专题图、调查数据及调查成果报告等”。
四、强调三调调查队伍建设及公众参与
为了确保三调保质保量完成，《方案》在实施原则里新增“强化队伍，保障经费”和“加强宣传”内容，要求“各地区要健全调查领导机构和工作机构，抽调精兵强将，充实人员力量，选用高水平的调查队伍。开展多层次、全方位的技术培训，合理利用和有效整合社会资源，全面提高调查人员的政策水平、专业素质和技术能力。调查经费由各级财政统筹安排，要列入预算，及时拨付，同时加强监管，保证调查经费安全合理使用”和“各地要采取多种方式，宣传第三次全国国土调查的重要意义、目标要求和主要任务，动员全社会参与和支持调查工作，为开展调查创造良好环境”。